作者 | 第一財經(jīng) 孫夢凡

“以存量控增量”，我國土地供應(yīng)邏輯迎來新調(diào)整。

近日，自然資源部與國家林草局聯(lián)合發(fā)布通知，進一步強化自然資源要素保障。其中兩大核心內(nèi)容引發(fā)市場關(guān)注：一是新增建設(shè)用地需與存量建設(shè)用地盤活掛鉤，二是新增建設(shè)用地優(yōu)先保障重大項目與民生事業(yè)，原則上不用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)。

這一政策邏輯曾被誤讀為“不再給房地產(chǎn)項目批地”。對此，自然資源部官方明確回應(yīng)：新增建設(shè)用地原則上不用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)，并非停止供應(yīng)房地產(chǎn)用地，而是要通過存量資源實現(xiàn)“精供優(yōu)供”，各地需結(jié)合實際把握供地節(jié)奏與時序。

當(dāng)前各地國有建設(shè)用地儲備充足，足以滿足正常開發(fā)需求，招拍掛供地節(jié)奏保持穩(wěn)定，與新房、二手房市場走勢無直接關(guān)聯(lián)。不過，新增與存量掛鉤的機制，將推動城市發(fā)展從依賴新增土地轉(zhuǎn)向盤活存量空間。

“不批房地產(chǎn)用地”是誤讀

3月16日，自然資源部召開新聞發(fā)布會，解讀《自然資源部 國家林業(yè)和草原局關(guān)于進一步做好自然資源要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2026〕38號）。

《通知》提出，各?。▍^(qū)、市）需建立新增建設(shè)用地與存量建設(shè)用地盤活掛鉤機制，年度新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地原則上不超過盤活存量土地面積；新增建設(shè)用地優(yōu)先保障重大項目與民生事業(yè)，原則上不用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)。

如何理解“新增建設(shè)用地原則上不用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)”？

自然資源部指出，我國人多地少的基本國情決定了土地配置需兼顧市場效益、國家發(fā)展與民生福祉，有限的新增土地應(yīng)優(yōu)先用于重大基礎(chǔ)設(shè)施與民生工程。

針對房地產(chǎn)市場供求變化的新形勢，政策明確新增建設(shè)用地原則上不用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)，并非停止供地，而是要通過存量資源“精供優(yōu)供”，結(jié)合城市實際調(diào)整供地節(jié)奏，優(yōu)先布局區(qū)位優(yōu)越、配套完善的區(qū)域。

央視新聞補充說明：“新增建設(shè)用地”指農(nóng)用地、未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的稀缺指標(biāo)，優(yōu)先保障民生與重大項目合理合規(guī)；而房地產(chǎn)開發(fā)用地目前多來自存量，如舊城改造、低效用地再開發(fā)、城中村改造及政府儲備的國有建設(shè)用地，大城市房地產(chǎn)供地已基本依賴存量，新增用地占比極低。

“各地國有建設(shè)用地儲備充足，能滿足正常開發(fā)需求，招拍掛節(jié)奏不變，與新房、二手房市場走勢無直接關(guān)聯(lián)。”央視新聞強調(diào)。

中國指數(shù)研究院解釋，土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地與未利用地，農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地即為新增建設(shè)用地；存量土地包括已批未供、閑置土地、低效用地及城市更新用地等，經(jīng)營性房地產(chǎn)涵蓋商業(yè)、辦公、商品住宅等。

該研究院認(rèn)為，政策并非限制房地產(chǎn)用地供應(yīng)，短期對招拍掛市場影響有限，而是強化“精供優(yōu)供”，推動企業(yè)獲取優(yōu)質(zhì)地塊，提升住房品質(zhì)，助力房地產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展。

國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2026年2月，全國商品住宅待售面積（已竣工未售）達4.4億平方米，出清周期超20個月；中指數(shù)據(jù)顯示，重點50城商品住宅可售面積出清周期亦超20個月，疊加已開工未拿證、未開工土地，新房庫存仍處高位。

中指方面表示，政策從源頭減少土地供給，有利于改善市場供求關(guān)系，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場；長遠來看，房地產(chǎn)用地供應(yīng)規(guī)模將與存量住房、人口變動等因素協(xié)調(diào)。

易居研究院指出，去年下半年相關(guān)部門排查發(fā)現(xiàn)，存量未開發(fā)房地產(chǎn)用地規(guī)模較大，包含已批未供、已供未用、低效閑置地塊等，部分城市可滿足5-10年需求，且多分布在外圍；同時大中城市人口向中心區(qū)回歸，供地需適配這一趨勢。

增量與存量盤活掛鉤

《通知》另一核心是建立新增建設(shè)用地與存量建設(shè)用地盤活掛鉤機制，年度新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地原則上不超過盤活存量土地面積。

自然資源部解釋，城市建設(shè)用地包括新增（征收轉(zhuǎn)用）與存量（舊城改造、低效再開發(fā)、閑置回收等）兩類，除能源交通水利等單獨選址項目外，各地新增建設(shè)用地需與存量盤活掛鉤，即“盤活一畝才能新增一畝”。

“通過存量與增量協(xié)同，既防止城市無序擴張，也推動發(fā)展從依賴新增土地轉(zhuǎn)向盤活存量空間?！弊匀毁Y源部表示。

中指研究院認(rèn)為，政策導(dǎo)向是推動城市內(nèi)涵式發(fā)展，避免“攤大餅”；“十五五”規(guī)劃《綱要》也強化了存量盤活，提出多項舉措。

中指監(jiān)測顯示，截至2026年2月末，全國28省市擬用專項債收購閑置存量土地金額超7700億元，實際發(fā)行超3350億元，占比約43%；未來地方或加快存量收儲，通過調(diào)規(guī)、換地適配市場需求。

易居研究院指出，已供未開發(fā)土地和在建項目多為中長期庫存，規(guī)劃條件較早，難以適應(yīng)“好房子”需求，產(chǎn)品競爭力不足。

“十五五”規(guī)劃《綱要》提出，分類處置已供未開發(fā)土地和在建項目，盤活存量商品房與閑置商業(yè)辦公用房，通過規(guī)劃調(diào)整、分割出售、政府收儲等方式，結(jié)合新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)與新消費。

江蘇省自然資源廳近期發(fā)布存量盤活案例：無錫市“鴻墅東地塊”與“洋溪公園城82號地塊”原由本地國企競得，結(jié)合市場情況調(diào)整為“降容增配”方案，容積率分別從1.8降至1.2、2.2優(yōu)化至1.5，從剛需定位轉(zhuǎn)為改善型社區(qū)，重新上市后引入社會資本，化解了超46億元土地的閑置風(fēng)險。

值得注意的是，新增與存量掛鉤對低能級城市是考驗。同策研究院聯(lián)席院長宋紅衛(wèi)表示，部分產(chǎn)業(yè)薄弱、人口流出、依賴土地出讓金的城市，存量盤活難度大，未來可供應(yīng)土地量或受影響。

他認(rèn)為，“十五五”供地政策遵循“盤活存量、以需定供、存量優(yōu)先”，從源頭解決庫存問題，長期將倒逼城市擺脫土地財政，重振實體經(jīng)濟。