城市與區(qū)域治理研究院 蘇志勇/文

城市更新進(jìn)程中的土地利用、規(guī)劃適配、產(chǎn)權(quán)歸屬、資金保障及運(yùn)營(yíng)可持續(xù)性等問題，是實(shí)踐中亟待突破的堵點(diǎn)難點(diǎn)，也是推動(dòng)城市更新高質(zhì)量發(fā)展必須解決的核心課題。

近日，自然資源部與住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步支持城市更新行動(dòng)若干措施的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），從增強(qiáng)詳細(xì)規(guī)劃適應(yīng)性、優(yōu)化過(guò)渡期政策、推進(jìn)存量空間臨時(shí)利用、鼓勵(lì)資源資產(chǎn)組合運(yùn)營(yíng)、創(chuàng)新不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)、妥善處置歷史遺留問題六個(gè)維度，推出11項(xiàng)具體舉措，精準(zhǔn)直擊城市更新關(guān)鍵梗阻。這套制度組合拳構(gòu)建起覆蓋規(guī)劃、土地、資產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)及歷史問題的全方位支持體系，為城市更新駛?cè)敫哔|(zhì)量發(fā)展快車道提供了堅(jiān)實(shí)保障。

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核心邏輯：放權(quán)賦能、松綁破障、模式創(chuàng)新

從傳統(tǒng)“大拆大建”轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式品質(zhì)提升，高質(zhì)量發(fā)展階段的城市更新常面臨土地、規(guī)劃等制度約束，以及資金壓力、市場(chǎng)化參與不足等挑戰(zhàn)。此次兩部委聯(lián)合發(fā)文，旨在通過(guò)精細(xì)化政策供給，破解項(xiàng)目推進(jìn)中的規(guī)劃、土地、產(chǎn)權(quán)、運(yùn)營(yíng)等核心難題。

政策核心可概括為“放權(quán)”“松綁”“創(chuàng)新”三大關(guān)鍵詞：放權(quán)即賦予地方更大自主空間；松綁即破除剛性制度束縛；創(chuàng)新即優(yōu)化服務(wù)管理模式。

放權(quán)賦能方面，改變“一刀切”管理模式，允許地方對(duì)詳細(xì)規(guī)劃評(píng)估優(yōu)化并納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”監(jiān)管。地方可制定土地混合開發(fā)正面清單，符合清單即視為合規(guī)；對(duì)加裝電梯、增設(shè)停車充電設(shè)施等微更新項(xiàng)目，可豁免規(guī)劃許可，簡(jiǎn)化審批流程。同時(shí)，明確存量資源發(fā)展國(guó)家支持產(chǎn)業(yè)可享最長(zhǎng)5年過(guò)渡期，過(guò)渡期滿新增租賃用地方式，降低企業(yè)成本；允許空閑建設(shè)用地和現(xiàn)有建筑在不改變?nèi)莘e率、高度前提下臨時(shí)利用，激活低效空間。

松綁破障方面，針對(duì)歷史遺留問題和復(fù)雜產(chǎn)權(quán)關(guān)系，推出預(yù)告登記、老舊住房按戶登記、土地帶建筑收儲(chǔ)簡(jiǎn)化登記等服務(wù)，保障更新過(guò)程中產(chǎn)權(quán)延續(xù)性，降低交易成本。對(duì)歷史形成的無(wú)合法手續(xù)建設(shè)用地，按“依法依規(guī)、尊重歷史”原則分類處置，推動(dòng)停滯項(xiàng)目重啟。

模式創(chuàng)新方面，引導(dǎo)城市更新從單一項(xiàng)目思維轉(zhuǎn)向整體資源優(yōu)化。鼓勵(lì)自然、文化等資源資產(chǎn)打包組合、一體化運(yùn)營(yíng)，推動(dòng)更新模式從“開發(fā)地塊”向“經(jīng)營(yíng)資源”轉(zhuǎn)變；助力城市發(fā)展從外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升，聚焦品質(zhì)、活力與安全。

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掃清社會(huì)資本參與障礙 構(gòu)建良性投資環(huán)境

為吸引社會(huì)資本參與城市更新，國(guó)家及地方通過(guò)財(cái)稅激勵(lì)、金融創(chuàng)新、土地政策優(yōu)化等手段降低投資門檻。本次《通知》通過(guò)務(wù)實(shí)舉措，打造“想進(jìn)來(lái)、能運(yùn)作、有回報(bào)”的市場(chǎng)環(huán)境。

一是降低制度成本，增強(qiáng)政策確定性。通過(guò)規(guī)劃彈性調(diào)整、微更新審批豁免等措施，提升項(xiàng)目開發(fā)效率，減少前期不確定性；5年過(guò)渡期政策為產(chǎn)業(yè)培育預(yù)留空間，穩(wěn)定企業(yè)預(yù)期。

二是創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)與融資支持。預(yù)編不動(dòng)產(chǎn)單元預(yù)告登記、老舊住房直接按戶登記等服務(wù)，清晰界定產(chǎn)權(quán)，簡(jiǎn)化手續(xù)；中央預(yù)算內(nèi)投資、特別國(guó)債、信貸支持及基礎(chǔ)設(shè)施REITs等多元融資渠道，為項(xiàng)目提供資金保障并暢通退出路徑。

三是拓寬盈利模式。資源資產(chǎn)組合運(yùn)營(yíng)提升綜合價(jià)值，鼓勵(lì)“開發(fā)+運(yùn)營(yíng)”長(zhǎng)期收益模式；允許盈利與非盈利項(xiàng)目捆綁實(shí)現(xiàn)區(qū)域平衡，存量空間臨時(shí)利用可產(chǎn)生即時(shí)收益。

四是化解歷史包袱。按“依法依規(guī)、尊重歷史”原則處置遺留問題，減少社會(huì)資本產(chǎn)權(quán)糾紛風(fēng)險(xiǎn)，助力項(xiàng)目輕裝上陣。

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規(guī)劃彈性實(shí)踐案例：精細(xì)管理激活存量?jī)r(jià)值

增強(qiáng)規(guī)劃彈性是破解城市更新堵點(diǎn)的重要手段，各地實(shí)踐中形成諸多典型案例：

1.杭州高新區(qū)數(shù)智產(chǎn)業(yè)園：通過(guò)“短期用途”規(guī)劃適配企業(yè)需求，解決規(guī)劃周期長(zhǎng)與市場(chǎng)機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)瞬即逝的矛盾，推動(dòng)項(xiàng)目快速落地。

2.南京江心洲E^3PARK：盤活存量空閑用地，彈性供給公共空間，平衡土地閑置與市民需求。

3.湘潭高新區(qū)展會(huì)用地：允許“短期會(huì)展”與“長(zhǎng)期產(chǎn)業(yè)基地”功能轉(zhuǎn)換，既滿足中非經(jīng)貿(mào)博覽會(huì)需求，又為工程機(jī)械再制造產(chǎn)業(yè)預(yù)留空間。

4.宜昌秭歸閑置油廠改造：將單一低效用地轉(zhuǎn)為“科技+商服”混合用地，打造柑橘研究與旅游研學(xué)檢測(cè)中心，服務(wù)地方主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

5.銀川/錫林浩特微更新：老舊小區(qū)改造、充電樁加裝等項(xiàng)目豁免工程規(guī)劃許可，審批時(shí)間壓縮至10-15天，民生工程快速落地。

這些案例表明，規(guī)劃彈性是精細(xì)化管理方式：從剛性管控轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)適配，從增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量?jī)?yōu)化，從審批思維轉(zhuǎn)向服務(wù)思維，通過(guò)清單管理簡(jiǎn)化流程，為企業(yè)松綁、為項(xiàng)目提速。

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專家解讀：政策協(xié)同激活市場(chǎng)活力

政策目標(biāo)是以政策完善激活市場(chǎng)活力

中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、城市更新分會(huì)研究部部長(zhǎng)王宇

《通知》聚焦詳規(guī)環(huán)節(jié)，呈現(xiàn)三大特點(diǎn)：一是民生與產(chǎn)業(yè)方向采用正負(fù)面清單提供規(guī)劃彈性；二是對(duì)公共服務(wù)類項(xiàng)目給予規(guī)劃許可豁免；三是推出5年過(guò)渡期、閑置用地臨時(shí)利用、資源組合運(yùn)營(yíng)等具體舉措，過(guò)渡期滿土地可租賃或協(xié)議出讓。

政策亮點(diǎn)顯著：兩部委首次聯(lián)合發(fā)文體現(xiàn)行政統(tǒng)籌；導(dǎo)向民生與產(chǎn)業(yè)發(fā)展；打通規(guī)劃合規(guī)通道，賦予詳規(guī)彈性以適配更新需求；針對(duì)居住、公共、產(chǎn)業(yè)、商業(yè)四類用地制定務(wù)實(shí)措施。結(jié)合國(guó)家級(jí)政策看，供給側(cè)優(yōu)化引導(dǎo)市場(chǎng)參與，房、地資產(chǎn)是四大生產(chǎn)資料之一，需與技術(shù)、新興產(chǎn)業(yè)、金融要素協(xié)同。政策最終目標(biāo)是激活市場(chǎng)、盤活存量，期待更多部委橫向聯(lián)動(dòng)，從市場(chǎng)主體視角優(yōu)化資源供給，實(shí)現(xiàn)城市更新高質(zhì)量發(fā)展。

政策最大亮點(diǎn)是增強(qiáng)詳細(xì)規(guī)劃的適應(yīng)性

北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院首席總規(guī)劃師袁昕

《通知》最大亮點(diǎn)是增強(qiáng)詳細(xì)規(guī)劃適應(yīng)性。通過(guò)簡(jiǎn)化詳規(guī)修改程序、制定混合開發(fā)正面清單及微更新豁免清單，加速項(xiàng)目審批流程，適配市場(chǎng)需求。存量提質(zhì)階段與增量擴(kuò)張期管理邏輯不同，詳規(guī)彈性化對(duì)保障項(xiàng)目落地意義重大，能有效避免因規(guī)劃周期過(guò)長(zhǎng)導(dǎo)致項(xiàng)目停滯。

政策措施直指城市更新痛點(diǎn)堵點(diǎn)

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)管理科學(xué)與工程學(xué)院教授王昊

2025年以來(lái)中央到地方密集出臺(tái)城市更新政策，本次兩部委聯(lián)合發(fā)文直擊行業(yè)痛點(diǎn)：土地聯(lián)動(dòng)方面，增強(qiáng)詳規(guī)適應(yīng)性解決實(shí)踐難題；過(guò)渡期政策為存量資源利用提供支撐；運(yùn)營(yíng)可持續(xù)性、產(chǎn)權(quán)復(fù)雜及歷史遺留問題等均有針對(duì)性解決方案。六大措施圍繞實(shí)操堵點(diǎn)，充分體現(xiàn)部門協(xié)同的重要性，為城市更新高質(zhì)量推進(jìn)提供有力保障。

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